Artikel Hukum Administrasi Negara

PENDAHULUAN

Pembangunan Hukum Administrasi Negara merupakan prasyarat dalam pembangunan administrasi negara untuk menciptakan Good Governance. Dalam kaca mata administrasi negara, reformasi administrasi adalah pembenahan sejumlah kebijakan hukum yang terkait dengan struktur, proses dan manajemen baik dalam bidang keuangan, pengawasan, sumber daya manusia aparatur, akuntabilitas dan transparansi serta proses pembuatan kebijakan dan implementasinya. Reformasi administrasi negara berarti pula reformasi dalam bidang hukum administrasi negara.

Sebagai hukum publik, hukum administrasi berlandaskan pada prinsip-prinsip negara hukum (rechtsstaat), prinsip-prinsip demokrasi dan sesuai dengan konsep dasar hukum administrasi sebagai instrumen yuridis (juridische instrumenten), hukum administrasi juga mengandung karakter instrumental (instrumental karakter).[1] Asas negara hukum berkaitan dengan jaminan perlindungan hukum terhadap kekuasaan pemerintahan. Asas demokrasi terutama berkaitan dengan prosedur dan substansi dalam penyelenggaraan pemerintahan, baik berupa pengambilan keputusan maupun berupa perbuatan-perbuatan nyata. Asas instrumental berkaitan dengan pencapaian tujuan pemerintahan.[2]

Diundangkannya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP) pada tanggal 17 Oktober 2014 merupakan langkah yang sangat mencerahkan dalam reformasi administrasi pemerintahan. Hal ini adalah bentuk tanggungjawab negara dan pemerintah untuk menjamin penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik yang cepat, nyaman dan murah. UU AP ini merupakan salah satu pilar reformasi administrasi.

Dalam konteks pemberantasan korupsi di Indonesia, UU AP ini juga merupakan instrumen penting dalam mencegah terjadinya korupsi dan dalam proses penyidikan tindak pidana penyalahgunaan wewenang. Selama ini pendekatan pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme lebih diarahkan pada sanksi terhadap para pelaku korupsi. Padahal deteksi dini dapat dilakukan melalui pendekatan prosedur administrasi.

Salah satu bentuk pengawasan yudisial adalah oleh peradilan administrasi yang melalui mekanisme suatu gugatan oleh orang atau badan hukum perdata. Pada hakikatnya tidak berbeda dengan tugas peradilan pada umumnya yaitu mempertahankan hukum materiil dalam hal ini hukum administrasi materiil. Penjelasan Undang-Undang Peradilan Administrasi menyebutnya sebagai sarana penyelesian sengketa antara administrasi negara dengan rakyat. Dari aspek lain disebut juga sebagai sarana pemelihara agar penyelenggaraan pemerintahan oleh aparat pemerintah selalu berdasar dan menurut hukum.[3]

Administrasi pemerintahan dalam hal ini didefinisikan sebagai tindakan pejabat atau badan pemerintahan yang memiliki kekuatan hukum mengikat secara eksternal yang didasarkan kepada pengujian syarat dan prasyarat yang telah ditetapkan dalam undang-undang atau produk hukum lainnya. UU AP mengatur hubungan antara badan atau pejabat administrasi pemerintahan dengan masyarakat. Dalam hubungan antara badan atau pejabat administrasi pemerintahan dengan masyarakat ini sangat erat kaitannya dengan badan atau pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 butir 1 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara  (UU PERATUN)  merupakan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dalam melaksanakan urusan pemerintahan, memiliki kewenangan mengeluarkan suatu Keputusan Tata Usaha Negara. Keputusan Tata Usaha Negara  inilah yang bersinggungan dengan masyarakat dalam hal pelayanan publik.

UU AP ini mengatur hubungan hukum antara badan atau pejabat administrasi pemerintahan dengan masyarakat dalam wilayah hukum publik. Undang-undang ini menetapkan batasan dan aturan yang memuat kewajiban dan hak kedua belah pihak tersebut (badan atau pejabat administrasi pemerintahan dengan masyarakat). Gugatan terhadap pelanggaran ketentuan undang-undang ini dapat diajukan kepada Badan Peradilan Tata Usaha Negara dengan hukum acara berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara jo. Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara jo. Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.

Pada umumnya, peradilan administrasi negara bertujuan menjamin persamaan kedudukan warga masyarakat dalam hukum. Secara khusus bertujuan menjamin terpeliharanya hubungan yang serasi, seimbang serta selaras antara aparatur di bidang tata usaha negara dengan para warga masyarakat. Salah satu permasalahan pokok dalam studi tentang dasar-dasar hukum administrasi adalah pelajaran tentang adanya atau dikenalnya berbagai macam kontrol atau pengawasan yang dapat dilakukan terhadap pemerintah. Dalam melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan untuk kesejahteraan umum dan pelayanan kepentingan umum, maka terhadap pemerintah selaku organ administrasi negara dapat dikenakan bermacam-macam bentuk kontrol atau pengawasan.[4]

Namun dengan berlakunya UU AP, reformasi hukum administrasi negara bergerak menuju paradigma baru, sehingga dibutuhkan penyelarasan hukum acara peradilan administrasi yang harmonis. Pelaksanaan harmonisasi peraturan perundang-undangan di Indonesia sudah merupakan suatu kebutuhan yang mendesak karena permasalahan pembangunan hukum semakin hari membutuhkan pendekatan yang lebih komprehensif. Pendekatan penanganan pembangunan yang masih mengandalkan pada pendekatan sektoral hanya akan mengakibatkan penyelesaian yang tambal sulam, sehingga tidak menyelesaikan berbagai permasalahan dalam pelaksanaan pembangunan nasional yang ada.

UU AP meniscayakan adanya pengaturan yang jelas terhadap tertib administrasi pemerintahan dalam menjalankan pemerintahan seperti mengatur tentang kewenangan, jenis-jenis Keputusan, sistem dan model pengujian Keputusan, sanksi administratif dan lain sebagainya. Dalam konteks penegakan hukum terhadap penyelenggaraan pemerintahan, maka UU AP ini juga menjadi landasan baru bagi Peradilan Tata Usaha Negara dalam menguji sengketa Tata Usaha Negara.

 

PERMASALAHAN

Arah paradigma pelayanan publik dalam penyelenggaraan administrasi pemerintahan telah berubah haluan 180 derajat, terutama berkaitan dengan alih teknologi yang semakin cepat, menuntut dibukanya ruang akses informasi seluas-luasnya. Tugas-tugas pemerintahan yang semakin kompleks, baik mengenai sifat pekerjaannya, jenis tugasnya maupun mengenai orang-orang yang melaksanakannya. Adanya kebutuhan dalam penetapan standar layanan minimal dalam penyelenggaraan administrasi negara sehari-hari dan kebutuhan untuk memberikan perlindungan hukum terhadap masyarakat sebagai pengguna layanan yang diberikan oleh pelaksana administrasi negara.

Hal-hal tersebut menuntut aturan-aturan baru yang dapat mengakomodir, menjadi landasan hukum bertindak setiap aparatur administrasi pemerintah. Adanya tumpang tindih kewenangan yang sering kali terjadi di antara Badan atau Pejabat Administrasi Negara, seperti halnya yang tercermin dalam kasus “cicak-buaya”[5]. Maka dari itu, hubungan hukum antara penyelenggara administrasi negara dan  masyarakat perlu diatur dengan tegas sehingga masing-masing pihak mengetahui hak dan kewajiban masing-masing dalam menjalankan kewenangannya.

Konsepsi tentang Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN)[6] dalam UU PERATUN berbunyi, keputusan TUN adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarakan oleh Badan atau Pejabat yang berisi tindakan hukum TUN yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang bersifat konkret, individual, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Selanjutnya dalam UU AP, konsepsi KTUN ini diatur lebih detail dan menyeluruh, sehingga menimbulkan konstruksi baru tentang elemen-elemen yang terkandung dalam KTUN yang akan menjadi obyek gugatan di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Pasal 1 butir 7 berbunyi Keputusan administrasi pemerintahan yang juga disebut Keputusan Tata Usaha Negara atau Keputusan Administrasi Negara yang selanjutnya disebut Keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Diskresi juga diatur sebagai salah satu obyek gugatan di  PTUN. Pasal 1 butir 9 menyebutkan diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh pejabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap, atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Hal ini berefek pada bertambahnya ruang lingkup obyek gugatan yang dapat diajukan ke PTUN.

Ruang lingkup sumber terbitnya KTUN yang berpotensi menjadi sengketa di PTUN juga semakin luas karena disebutkan dalam Pasal 87, Keputusan Badan dan/atau Pejabat TUN di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya. Sementara UU PERATUN masih mengandung konsep yang lebih rigid dan sempit.

Sumber hukum materil dalam sebuah pengujian Keputusan Tata Usaha Negara juga belum terakomodir melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara jo. Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara jo. Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. UU AP akan mempermudah para hakim di Pengadilan Tata Usaha Negara dalam menguji sebuah sengketa administrasi karena dapat menjadi sumber hukum materil dalam suatu pengujian Keputusan Tata Usaha Negara.

Pasal 3 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menyatakan jika suatu Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tidak mengeluarkan keputusan yang dimohon, sedangkan jangka waktu sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan dimaksud telah lewat, maka Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tersebut dianggap telah menolak mengeluarkan keputusan yang dimaksud. Pasal 3 ayat (3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan dalam hal peraturan perundangan-undangan yang bersangkutan tidak menentukan jangka waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), maka setelah lewat jangka waktu empat bulan sejak diterimanya permohonan, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan dianggap telah mengeluarkan keputusan penolakan.

Bertolak belakang pada Pasal 77 ayat (5) UU AP menyebutkan tentang penyelesaian upaya administratif berupa keberatan harus diselesaikan dalam jangka waktu sebagaimana dimaksud, maka keberatan tersebut dianggap dikabulkan. Disini dapat dilihat perubahan paradigma dalam pelayanan publik. Hal ini akan mendorong peningkatan pelayanan kepada masyarakat. Hukum acara mengenai pengajuan permohonan ini semestinya harus menyesuaikan diri agar tidak terjadi tumpang tindih dalam tindakan dan keputusan pihak yang berwenang.

 

PEMBAHASAN

Peradilan administrasi sesungguhnya juga merupakan genus peradilan.[7] Montesquieu dan Kant yang mempertahankan pandangan klasik berpendirian bahwa undang-undang adalah satu-satunya sumber hukum positif. Hakim harus mengadili menurut undang-undang dan tidak boleh menilai inti atau keadilan dari undang-undang. [8] Sementara Undang-undang selalu tidak sempurna karena pembuatnya tidak dapat memprediksi segala sesuatu yang akan terjadi di kemudian hari.

Putusan adalah hakikat peradilan, inti dan tujuan dari segala kegiatan atau proses peradilan, memuat penyelesaian perkara yang sejak proses bermula telah membebani pihak-pihak. Dari rangkaian proses peradilan tidak satupun di luar putusan peradilan yang dapat menentukan hak suatu pihak dan beban kewajiban pada pihak lain, sah tidaknya suatu tindakan menurut hukum dan meletakkan kewajiban untuk dilaksanakan oleh pihak yang diwajibkan dalam perkara. Diantara proses peradilan hanya putusan yang menimbulkan konsekuensi krusial kepada para pihak.[9]

Perubahan signifikan mengenai konstruksi definisi KTUN dalam UU AP akan memperluas makna KTUN tersebut. Definisi sebuah KTUN hanya menggunakan kriteria berupa ketetapan tertulis, dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Pemerintahan dan ketetapan tersebut dikeluarkan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Dibanding definisi KTUN yang diatur dalam UU PTUN memberikan kriteria yang lebih sempit. Sebuah KTUN harus memenuhi unsur konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Dengan adanya definisi yang lebih luas dalam UU AP, kriteria KTUN dalam UU PTUN menjadi tidak relevan lagi. Namun dalam pasal 87 UU AP menjunjukkan kriteria KTUN yang diatur dalam UU PTUN masih diakui eksistensinya sepanjang diberikan pemaknaan yang lebih luas terhadap makna sebuah KTUN.

Penetapan Tertulis dalan UU PERATUN direvitalisasi dalam UU AP menjadi bentuk yang tidak sekedar tindakan formal dalam bentuk tulisan, namun sebuah penetapan juga harus dimaknai dalam bentuk Tindakan Faktual, meskipun tidak dalam bentuk tertulis. Penetapan tertulis dalam UU PERATUN harus memenuhi unsur-unsur sebagai berikut :

  • Bentuk penetapan itu harus tertulis
  • Ia dikeluarkan oelh Badan atau Pejabat TUN
  • Berisi tindakan hukum TUN
  • Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku
  • Bersifat konkret, individual dan final
  • Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.[10]

Artinya pejabat TUN dapat dikatakan telah mengeluarkan sebuah penetapan tidak hanya sekesar dilihat dari adanya tindakan hukum dalam bentuk terbitnya sebuah beschikking akan tetapi penetapan juga dimaknai dalam bentuk dan atau Tindakan Faktual. Secara teoritis, Tindakan Faktual selama ini dipahami bukan bagian dari tindakan hukum pemerintah namun merupakan Tindakan Faktual yang dilakukan tanpa atau memiliki dasar hukum.

Tindakan Faktual sebagai bagian dari KTUN sebagai obyek gugatan dalam sengketa TUN merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari adanya ketentuan tentang Diskresi yang diatur dalam pasal 22 – pasal 32 UU AP. Dalam pasal 1 ayat (9) disebutkan Diskresi adalah Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. UU AP memberikan ruang bagi pejabat TUN untuk menerbitkan Diskresi. Persoalannnya kemudian, bagaimana menguji produk pejabat TUN berupa Diskresi tersebut ? Kriteria KTUN versi UU PERATUN, lingkup kewenangan PTUN hanya terbatas pada pengujian terhadap KTUN. Disinilah salah satu poin penting dalam pengharmonisasian UU PERATUN yang baru.

Keputusan Badan dan/atau Pejabat TUN di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya dalam UU AP memperluas sumber terbitnya KTUN yang berpotensi menjadi sengketa di PTUN.  Selama ini berdasarkan Pasal 2 huruf e UU PTUN, hanya terdapat satu sumber KTUN yang dikecualikan yakni KTUN mengenai tata usaha Tentara Nasional Indonesia. Pada perkembangannya, tata usaha TNI saat ini sepenuhnya berada di lingkungan eksekutif, baik yang dikoordinasikan melalui Kementerian Pertahanan maupun Markas Besar TNI di bawah komando Panglima TNI. Terlebih lagi belum adanya wadah untuk mengakomodir sengketa tata usaha militer. Pengadilan Tata Usaha Militer sampai saat ini belum berfungsi sebagaimana mestinya. Ruang lingkup KTUN yang mencakup lingkup eksekutif, legislatif dan yudikatif, sementara TNI murni dibawah kekuasaan eksekutif yang bergerak dalam penyeleggaraan pemerintahan di bidang pertahanan, maka setiap KTUN yang terbit dalam pengelolaan tata usahanya harus dimaknai sebagai sebuah KTUN yang dapat disengketakan di PTUN. Hal ini membuka tirai eksklusivistas dalam TNI yang sejatinya dalam negara demokrasi, tidak semestinya terdapat unsur-unsur yang tidak dapat tersentuh oleh hukum.

Berdasarkan pasal 53 ayat (2) UU PTUN, makna menimbulkan akibat hukum dapat ditelusuri oleh adanya kerugian hukum. Dalam pengujian sengketa, Hakim PTUN dalam mengonstruksi kerugian hukum berdasarkan adanya fakta kerugian hukum yang langsung, berdasarkan asas kausalitas dan menimbulkan kerugian yang nyata. Adanya kerugian langsung dan nyata dapat ditelusuri apabila KTUN yang dipersoalkan tersebut memiliki hubungan hukum dengan orang atau badan hukum perdata. Namun dengan adanya klausul “berpotensi menimbulkan akibat hukum” menyebabkan adanya perluasan makna terhadap legal standing orang atau badan hukum perdata yang akan menggugat di PTUN yang kerugiannya belum nyata sekalipun telah dapat digugat di PTUN.

Klausul Keputusan yang berlaku bagi Warga Masyarakat, menambah makna baru dari Individual dalam kriteria sebuah KTUN dan memperluas peluang legal standing warga masyarakat atau kelompok dalam mengajukan gugatan di PTUN. Hilangnya redaksi “Individual” dalam pasal 1 ayat (7) dan pasal 87 UU AP, dalam konteks pengujian KTUN di PTUN, maka pemaknaan KTUN sebagai sebuah keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat sangat relevan dengan asas yang berlaku terhadap pemberlakuan putusan PTUN yakni asas erga omnes (asas yang menegaskan putusan Peradilan Administratif bersifat mengikat secara publik tidak hanya dengan pihak-pihak yang terkait langsung dengan sebuah perkara atau KTUN).

Konsekuensi logis penerapan asas erga omnes ini terhadap pemberlakuan putusan PTUN adalah kriteria KTUN yang dapat digugat adalah Keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum, maka pihak yang berpeluang menggugat sebuah KTUN tidak hanya individu tertentu yang terkait langsung dengan sebuah KTUN, namun publik secara luas yang berpotensi mengalami akibat hukum terhadap terbitnya sebuah KTUN juga berpekluang untuk mengajukan gugatan ke PTUN.

 

KESIMPULAN

Implikasi UU AP terhadap perubahan sistem Peradilan Tata Usaha Negara sangat signifikan. Dimulai dari definisi KTUN yang diperluas, Diskresi juga diatur sebagai salah satu obyek gugatan di  PTUN. Ruang lingkup sumber terbitnya KTUN yang berpotensi menjadi sengketa di PTUN juga semakin luas, yakni termasuk KTUN yang dikeluarkan di lingkungan TNI. Pengajuan gugatan yang harus segera mendapatkan respon karena bila tidak mendapatkan respon maka gugatan akan dianggap diterima. Hukum acara Peradilan TUN yang harus mengakomodir perkembangan teknologi dan informatika, dimana permohonan gugatan, pemanggilan, penyampaian putusan dapat dilakukan melalui media elektronik.

Dalam ketentuan peralihan UU AP disebutkan mengenai peraturan pelaksanaan harus ditetapkan paling lama  2 (dua) tahun terhitung sejak UU AP tersebut diundangkan. Namun untuk materi-materi yang sudah jelas, sebaiknya segera dituangkan dalam perubahan UU PTUN yang tidak harmonis lagi dengan UU AP yang baru. UU PTUN dituntut untuk menyesuaikan dengan perkembangan hukum yang ada. Reformasi Administrasi Negara ini merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari pelaksanaan Reformasi demokrasi.

Semoga UU AP dapat memacu percepatan terwujudnya akuntabilitas dan transparansi sekaligus kepastian hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan.

 

DAFTAR PUSTAKA

 

Fachruddin, Irfan, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Bandung: P.T. Alumni, 2004

Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993

Lotulung, Paulus E, Beberapa Sistem Tentang Kontrol segi Hukum Terhadap Pemerintah, Jakarta: PT. Bhuana Ilmu Populer, 1986

Muchsan, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara Di Indonesia, Yogyakarta: Liberty 1992

SF, Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Yogyakarta: Liberty, 1997

Wijoyo, Suparto, Karakteristik Hukum Acara Peraadilan Administrasi (Peradilan Tata Usaha Negara), Surabaya: Airlangga University Press, 2005

peraturan.kemenkumham.go.id

ptun-palangkaraya.go.id

ptun-samarinda.go.id

 


[1] Wijoyo, Suparto, Karakteristik Hukum Acara Peradilan Administrasi (Peradilan Tata Usaha Negara), Surabaya: Airlangga University Press, 2005, Hlm.39

[2] Ibid, Hlm.42

[3] Fachruddin, Irfan, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Bandung: P.T. Alumni, 2004, Hlm.18

[4] Lotulung, Paulus E., Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum Terhadap Pemerintah, Jakarta: PT. Bhuana Ilmu Populer, Hlm.xv

[5] www.detiknews.com, diakses 25 Desember 2014

[6] Ptun-samarinda.go.id, diakses 25 Desember 2014

[7] Fachruddin, Irfan, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Bandung: P.T. Alumni, 2004, Hlm.209

[8] Ibid, Hlm.212

[9] Ibid, Hlm.227

[10] Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993, Hlm.163